为扎实推进我市城市公立医院综合改革试点工作，根据《国务院办公厅关于城市公立医院综合改革试点的指导意见》（国办发〔2015〕38号）、《国家卫生计生委、财政部、国务院深化医药卫生体制改革领导小组办公室关于确定第四批公立医院改革国家联系试点城市及有关工作的通知》（国卫体改发〔2016〕20号）等文件精神，结合实际，制定本方案。
为扎实推进我市城市公立医院综合改革试点工作，根据《国务院办公厅关于城市公立医院综合改革试点的指导意见》（国办发〔2015〕38号）、《国家卫生计生委、财政部、国务院深化医药卫生体制改革领导小组办公室关于确定第四批公立医院改革国家联系试点城市及有关工作的通知》（国卫体改发〔2016〕20号）等文件精神，结合实际，制定本方案。
一、总体要求
（一）指导思想。以邓小平理论、“三个代表”重要思想、科学发展观为指导，认真贯彻落实党的十八大、十八届二中、三中、四中、五中全会和习近平总书记系列重要讲话精神，以维护和增进全市人民健康为宗旨，以破除公立医院逐利机制为切入点和突破口，以建立现代医院管理制度、科学合理的补偿机制、符合医疗行业特点的人事薪酬制度，构建协同发展的医疗服务体系和分级诊疗制度为主线，大胆探索、锐意创新，积极稳妥推进我市公立医院综合改革试点工作，为国家全面推开城市公立医院综合改革积累实践经验。
（二）基本原则。按照“明确目标、突出重点、先易后难、分步实施”的思路，扎实推进综合改革。坚持改革联动，积极推进医药、医疗、医保联动，强化公立医院与基层医疗卫生机构分工协作，与社会办医疗机构共同发展，促进区域内各级各类公立医疗卫生机构同步改革，进一步增强改革的系统性、整体性和协同性。坚持突出重点，以破除以药补医机制为关键环节，落实政府对公立医院的领导责任、保障责任、管理责任、监督责任；按照“控制规模，差异发展，充实内涵，提升水平”的原则；以公立医院管理、运行、补偿等体制机制改革为核心，着力推进分级诊疗、签约服务和健康管理等特色工作。坚持探索创新，先行先试、善破善立，突破政策障碍和利益藩篱，探索建立有利于公立医院可持续发展的体制机制。
（三）工作目标。破除公立医院逐利机制，落实政府的领导责任、保障责任、管理责任、监督责任，充分发挥市场机制作用，建立起维护公益性、调动积极性、保障可持续的运行新机制；建立现代医院管理制度；构建起布局合理、分工协作的医疗服务体系和分级诊疗就医格局，有效缓解群众看病难、看病贵问题。到2017年底实现：（1）医药费用不合理增长得到有效控制。公立医院药品(不含中药饮片)收入占比总体降到30%左右，百元医疗收入(不含药品收入)中消耗的卫生材料降到20元以下。公立医院门诊、住院次均费用年度增幅有所下降，卫生总费用增幅与本地区生产总值的增幅相协调。（2）分级诊疗体系基本建立。建立各级各类公立医院与基层医疗卫生机构的分工协作机制，落实促进分级诊疗的医保支付政策，预约转诊占公立医院门诊就诊量的比例提高到20%以上。城市三级医院普通门诊就诊人次占医疗卫生机构总诊疗人次的比重明显降低。（3）基本医疗保障制度更加完善。建立以按病种付费为主，按人头付费、按服务单元付费等为辅的复合型付费方式。实施临床路径管理的病例数要达到公立医院出院病例数的30%，实行按病种付费的病种不少于100个。总体上个人卫生支出占卫生总费用的比例降低到30%以下。
二、改革范围
城市二级以上公立医院（郾城区、源汇区、召陵区）。
三、主要任务
（一）建立现代医院管理体制。
1.完善办医体制。坚持政事分开、管办分开，合理界定政府作为出资人的举办监督职责和公立医院作为事业单位的自主运营管理权限。积极探索公立医院管办分开的有效实现形式，明确相关部门的管理权力和职责，建立决策、执行、监督相互分工、相互制衡的办医体制。组建由政府负责同志牵头，政府有关部门，以及其他利益相关方组成的市级公立医院管理委员会，履行政府办医职能，负责公立医院的发展规划、章程制定、重大项目实施、财政投入、运行监管、重要人事任免、绩效考核等。管理委员会办公室设在市卫生计生委，承担日常工作，负责对公立医院基本建设、大型设备购置论证审核和公立医院运行监管。
2.完善公立医院自主机制。完善公立医院法人治理结构和机制，落实公立医院人事管理、内部分配、运营管理等自主权，扩大公立医院编制内的用人自主权。采取有效形式建立公立医院内部决策、执行和监督相互制衡的权力运行机制，实行重大决策、重要干部任免、重大项目实施、大额资金使用集体讨论并按照规定程序执行。落实院务公开，发挥职工代表大会职能，强化民主管理。健全院长选拔任用制度，实行管委会聘任院长制和管委会领导下的院长负责制、任期目标责任制和年度考核及问责制。突出专业化管理能力，推进职业化建设。按照“老人老办法、新人新办法”的原则，逐步取消公立医院的行政级别。各级卫生计生行政部门负责人一律不得兼任公立医院领导职务。
3.完善财政投入机制。建立完善公立医院财政补助方案及考核办法。政府要落实符合区域卫生规划的公立医院基本建设和设备购置、重点学科发展、人才培养、符合国家规定的离退休人员费用和政策性亏损补贴等投入，对公立医院承担的公共卫生任务给予专项补助，保障政府指定的紧急救治、救灾、援外、支农、支边和城乡医院对口支援等公共服务经费。落实对中医院、传染病院、精神病院、妇幼保健机构等专科医院的投入倾斜政策。对中医院、传染病医院、精神病医院、妇幼保健院的床位补助经费，按核定床位数较综合医院有所提高，全额拨付传染病医院、精神病医院、妇幼保健院等公益一类医疗卫生服务机构核定编制内的人员工资。设立学科建设发展基金，支持重点专科建设，引导医院优化结构，促进差异化发展。改革财政补助方式，强化财政补助与公立医院的绩效考核结果挂钩关系。完善政府购买服务机制。
4.完善考核机制。医院管理委员会制定以公益性为导向的绩效评价指标体系和考核办法。每年组织一至两次对公立医院进行绩效考核，考核时将落实功能定位、履行公益职责、费用控制、成本控制、运行效率和患者满意度等作为考核重要指标，考核结果向社会公开，并与医院财政补助、医保支付、工资总额以及院长薪酬、选聘、奖惩等挂钩。
5.完善多方监管机制。强化卫生计生行政部门医疗服务监管职能，统一规划、统一准入、统一监管，建立属地化、全行业管理体制。强化对医院经济运行和财务活动的会计监督，加强审计监督。建立健全数字化公立医院运营综合监管系统，通过信息化手段实时掌握医院人、财、物等资源配置情况和业务运营数据，实现对其运营管理情况的动态化、常态化监测和评估。发挥人大及监察、审计机关和社会层面的监督作用，探索对公立医院进行第三方专业机构评价。同时加强行业自律和职业道德建设，充分发挥医疗行业协会、学会等社会组织作用，落实医疗卫生行风建设“九不准”，促进依法执业、廉洁行医。
6.完善公立医院精细化管理机制。出台关于规范公立医院财务管理的规定，加强医院财务会计管理，强化成本核算与控制，公立医院实行总会计师委派制。加强医疗质量管理与控制，规范临床检查、诊断、治疗、使用药物和植（介）入类医疗器械行为。全面开展便民惠民服务，加强预约和分诊管理，不断优化医疗服务流程，改善患者就医环境和就医体验。深入开展优质护理服务。优化执业环境，完善诉调对接，推行医疗责任险，建立完善“保、调、赔、防”四位一体的医疗纠纷第三方调处模式，构建和谐医患关系。推进公立医院后勤服务社会化。
(二)建立保障公益性的运行机制。
7.着力破除以药补医机制。以推进公立医院药品零差价销售为突破口，取消药品加成(中药饮片除外)。将公立医院补偿由服务收费、药品加成收入和政府补助3个渠道改为服务收费和政府补助2个渠道。通过调整医疗服务价格、加大政府投入、改革支付方式、降低医院运行成本等，建立科学合理的补偿机制。取消药品加成（中药饮片除外）而减少的收入通过调整医疗服务价格补偿90%，通过财政补偿10%。对医院药品贮藏、保管、损耗等费用由医院加强管理、降低运行成本予以补偿。采取综合措施切断医院和医务人员与药品间的利益链，完善医药费用管控制度，严格控制医药费用不合理增长。按照总量控制、结构调整的办法，改革公立医院结构收入，提高业务收入中技术劳务性收入的比重，降低药品和卫生材料收入的比重，确保公立医院良性运行和发展。
8.降低药品耗材费用。认真贯彻落实国务院及省政府有关文件精神，实行以市为单位在省级药品集中采购平台上集中采购和药款由医保基金集中支付制度，切断药品供应商与医院的直接联系。开展直接挂网采购药品议价工作，落实带量采购、量价挂钩，成交价格不得高于省级中标价格。在全市推行“两票”制（生产企业到流通企业开一次发票，流通企业到医疗机构开一次发票），压缩中间环节，降低虚高价格。逐步探索公立医疗机构医用耗材（试剂）联合限价采购工作，严格遵循“为用而采、去除灰色、价格真实”的原则，实现医用耗材安全有效、品质良好、供应及时的目的。在同等条件下鼓励采购国产高值医用耗材。加强药品质量安全监管，严格市场准入和药品注册审批，保障药品的供应配送和质量安全。严格执行诚信记录和市场清退制度，保障药品及时供应配送。积极推进医药分开，保障患者可自主选择在医院门诊药房或凭处方到零售药店购药。落实药品和医用耗材使用管理等制度，加强合理用药和处方监管。严格控制医用耗材和抗菌药物不合理使用，加强激素类药物、抗肿瘤药物、辅助用药的临床使用管理，推行药品用量及费用前十名的药品和医师公示预警制，适时监控和管理异常用药。
9.理顺医疗服务价格。在保证百姓可接受、财政可承担、医保基金可承受、医院发展可持续的前提下，制定漯河市深化公立医院医疗服务价格改革方案。按照“总量控制、结构调整、有升有降、逐步到位”的原则，在认真测算的前提下，降低大型医用设备检查治疗价格，合理提升体现医务人员技术劳务价值的医疗服务价格，特别是诊疗、手术、护理、床位和中医等服务项目价格。合理确定医疗创新技术与服务项目及其价格。改革价格形成机制，积极探索按病种、按服务单元定价。理顺不同级别医疗机构间和医疗服务项目的比价关系，建立以成本和收入结构变化为基础的价格动态调整机制。价格调整政策要与医保支付、分级诊疗等政策衔接。建立价格监测和预警机制，严肃查处价格垄断和欺诈等违法行为。
10.改革医保支付方式。积极推进城镇居民医保和新农合制度整合，建立起全市统一的城乡居民医保制度，实现城乡居民基本医保政策一体化，从2017年起，实行新农合市级统筹。逐步理顺管理体制，提高服务效能，推动保障更加公平、管理服务更加规范、医疗资源利用更加有效，促进全民医保体系持续健康发展。坚持医保以收定支、总额控费、分季预付、超支分担的原则，深化医保支付方式改革，加快建立以按病种付费为主，按人头付费、按服务单元付费等复合型付费方式，逐步减少按项目付费。强化临床路径管理，科学确定按病种付费标准。2016年医保支付方式改革要覆盖到所有公立医院，并逐步覆盖所有医疗服务。同时，加强医保基金收支预算和精细化管理，建立医保经办机构和定点医疗机构之间谈判协商机制和风险分担机制，实行超支分担、结余留用。在规范日间手术和中医非药物诊疗技术的基础上，逐步扩大纳入医保支付的日间手术和医疗机构中药制剂、针灸、治疗性推拿、体质辨识等中医非药物诊疗技术范围，鼓励提供和使用适宜的中医药服务。加强基本医保、城乡居民大病保险、职工补充医疗保险、医疗救助、商业健康保险等多种保障制度的衔接，进一步减轻群众医药费用负担。
(三)建立符合行业特点的人事薪酬制度。
11.深化人事编制制度改革。合理核定公立医院编制总量，探索实施编制备案制。按照国家公立医院有关定员标准，根据医院发展变化情况，合理核定公立医院人员规模，实行动态管理。落实公立医院用人自主权，聘用人员的招聘和管理，按照我市有关规定执行，实行“因事设岗，按岗聘用，合同管理，能上能下，能进能出”的动态管理方式。
12.合理确定医务人员薪酬水平。根据医疗行业培养周期长、职业风险高、技术难度大、责任担当重等特点，探索制定公立医院绩效工资总量核定办法，着力体现医务人员技术劳务价值，合理确定医务人员收入水平，并建立动态调整机制。完善绩效工资制度，公立医院通过科学的绩效考核自主进行收入分配，做到多劳多得、优绩优酬，重点向临床科室、业务骨干、关键岗位以及支援基层和有突出贡献的人员倾斜，合理拉开收入差距。有条件的市级公立医院可试行重点学科科主任年薪制，探索建立院长年薪制，结合考核结果发放薪酬。逐步建立起与医院业务收入、医院发展相联系的目标年薪制。
13.健全医务人员绩效考核制度。公立医院负责内部考核与奖惩，探索引进第三方参与考核，突出岗位合理工作量、服务质量、行为规范、技术能力、医德医风和患者满意度，将考核结果与医务人员的岗位聘用、职称晋升、个人薪酬等挂钩。严禁给医务人员设定创收指标，严禁将医师薪酬与医院的药品、耗材、大型医学检查等业务收入挂钩，严禁医院内部科室再次进行核算分配。完善执业医师、执业护士信息系统，强化对医务人员的日常监管。完善医、药、技、护专业技术职称评价标准，建立以医德、能力、业绩为重点的人才评价体系。
14.健全人才培养制度。以需求为导向，加强医教研协同发展。全面推行住院医师规范化培训，所有城市公立医院新进医疗岗位的本科及以上学历临床医师均应接受住院医师规范化培训。扩大全科及儿科、精神科等急需紧缺专业的培训规模。推动三级综合医院设立全科医学科，建立专科医师规范化培训制度，启动药师和护士规范化培训，加强骨干医生培养、临床重点专科建设和名老中医药专家经验传承。完善继续医学教育制度，加强继续教育的针对性和有效性，强化医务人员、管理人员和医院院长职业培训。
(四)建立协同发展的医疗服务体系。
15.合理配置医疗卫生资源。认真落实《国务院办公厅关于印发全国医疗卫生服务体系规划纲要（2015-2020年）的通知》(国办发〔2015〕14号)和省卫生资源配置有关要求，科学制订《漯河市“十三五”卫生计生服务体系发展规划（2016-2020年）》和《漯河市医疗机构设置规划（2016-2020年）》，科学合理确定各级各类公立医院的数量、规模及布局，保证基本医疗卫生服务的公平性、可及性、便利性。把落实规划情况作为公立医院建设、财政投入、绩效考核、医保支付、人员配置、床位设置等的依据，增强规划约束力，定期向社会公示规划执行情况。从严控制公立医院床位规模、建设标准和大型医用设备配备，严禁公立医院举债建设和超标准装修。控制公立医院特需服务规模，提供特需服务的比例不超过全部医疗服务的10%。对公立医院负债进行审核锁定（在建设项目除外），制订合理的债务消化机制。医院收支结余按5%作为职工福利，5%作为院长奖励基金，90%为医院建设与发展基金。
16.强化社会力量参与。清理规范医疗机构设立审批，减少运营审批限制。将社会办医纳入区域医疗资源规划，为社会办医预留规划空间，取消社会办医疗机构类别、规模、数量、布局、乙类大型医用设备配置等限制。探索政府与社会资本通过品牌特许、购买服务、业务和技术等合作形式发展社会办医。支持通过股权、项目融资等筹集社会办医开办费和发展资金，鼓励企业、慈善机构、基金会、商业保险机构等社会力量办医。落实社会办医各项税收优惠，将符合规定的社会办医纳入医保定点范围，在职称评定、课题申报等方面与公立医疗机构同等待遇。将提供基本医疗卫生服务的社会办非营利性医疗机构纳入政府补贴。鼓励社会力量以出资新建、参与改制等多种形式投资医疗，优先支持举办非营利性医疗机构，力争到2020年社会办医床位不低于25%。结合实际，可选择部分公立医院引入社会资本进行改制试点，加强有形资产和无形资产的评估，防止国有资产流失，坚持规范有序、监管有力，确保公开公平公正，维护职工合法权益。
17.强化分工协作机制。鼓励市级公立医院与基层医疗机构建立目标明确、权责清晰的分工协作机制，加强公立医院与专业公共卫生机构的沟通与协作。以提升基层医疗卫生服务能力为导向，以业务、技术、管理、资产等为纽带，探索构建医疗联合体、医疗集团等紧密型协作模式。实行同级医疗机构医学检查检验结果互认，探索设置专门的医学影像、病理学诊断和医学检验医疗机构，促进医疗机构间大型医用设备共享使用。
18.强化信息化建设。构建完善的区域人口健康信息平台，建立动态更新的标准化电子健康档案和电子病历数据库。逐步推进居民基本健康信息和公共卫生、医疗服务、医疗保障、药品管理、人口管理和综合管理等应用系统业务对接，构建综合监管、科学决策、精细服务的信息化管理新模式。力争到2020年，形成覆盖全市的一体化医疗卫生信息网络。探索开展“互联网+医疗”服务模式。积极发展规范的互联网医疗健康服务，建立区域医疗预约诊疗平台，逐步实现县级及以上公立医院互联互通。加快建立远程医疗服务信息系统支撑体系，鼓励二级以上公立医院向基层医疗卫生机构提供远程会诊、病理诊断、影像诊断、心电图诊断、远程培训等服务。2017年底，实现行政区域内所有二级以上公立医院和80%以上的基层医疗卫生机构与区域平台对接。
(五)建立科学合理的分级诊疗制度。
19.建立分级诊疗机制。按照国家建立分级诊疗制度的政策要求，认真贯彻河南省人民政府《关于推进分级诊疗制度建设的实施意见》出台建立分级诊疗制度实施方案，推动医疗卫生工作重心下移，医疗卫生资源下沉。明确各级医疗机构的功能定位，城市三级医院主要提供急危重病和疑难复杂疾病的治疗服务；城市二级医院（中医院）主要接收三级医院转诊的急性病恢复期病人，术后恢复期及危重病稳定期患者，同时提供常见病、多发病的诊疗服务。综合运用价格、医保支付、绩效考核等激励约束措施，并辅以必要的行政规范，以基层医疗保障制度为依据，以慢性病为突破口，以支付方式改革为抓手，构建基层首诊、双向转诊、急慢分治、上下联动的分级诊疗模式。一般常见病、多发病的诊治在县域内基本解决，2017年基层医疗卫生机构建设达标率≥95%，诊疗量所占比重＞65%，基本形成分级诊疗机制。
20.组建医疗联合体。鼓励市级公立医院与下级医疗机构组建医疗联合体或医院集团，形成上下联动、以大带小、以强扶弱的格局，不断提高基层的医疗服务质量和水平，推动优质医疗卫生资源下沉，引导患者在基层首诊、康复治疗。2017年，城市三级公立医院普通门诊就诊人次占医疗卫生机构总诊疗人次的比重明显降低。
21.推行家庭医生基层签约服务。以社区医生和乡村医生为主体，以家庭为单位，以健康管理为目标，完善城乡家庭与社区医生、村医签订服务制度，为签约居民提供一般诊疗、基本公共卫生、健康评估与咨询等服务，努力使城乡居民少得病，实现小病、常见病在基层治疗的目标，从源头上缓解“看病难、看病贵”问题。借鉴外地经验，试行二级以上医院医生和社区卫生服务中心（站）全科医生联合签约服务模式，从重点人群开始，逐步覆盖全部居民。到2017年城市全科医生签约覆盖率≥30%，重点人群签约率≥80%。按属地管理原则，市级二级以上医院负责城市社区的签约服务，县级二级医院负责农村签约服务与指导。
22.完善双向转诊程序和促进分级诊疗的医保政策。制定常见病种出入院标准和双向转诊标准，实现不同级别和类别医疗机构之间有序转诊，鼓励上级医院出具治疗方案，在下级医院或基层医疗卫生机构实施治疗。探索制定分级诊疗病种目录，根据医疗机构服务能力合理引导病人就医。结合分级诊疗工作推进情况，出台促进分级诊疗的医保支付政策。完善不同级别医疗机构医保差异化支付政策。适当拉开不同级别医疗机构的起付线和支付比例差距，对符合规定的转诊住院患者可以连续计算起付线。对基层医疗卫生机构转诊的患者，提高报销比例；未经基层首诊直接到二级以上医院就诊的非急诊患者，降低报销比例。
23.推进医师多点执业。实行执业医师多点执业注册管理，鼓励上级医生到基层医疗卫生机构和非公立医疗机构多点执业，促进区域医疗卫生人才有序流动。
四、改革步骤
（一）动员部署阶段(2016年10月底前)。调整市深化医药卫生体制改革工作领导小组组成人员，加强对城市公立医院综合改革工作的领导。制订各项配套方案，为启动改革做好准备。组织有关部门和城市公立医院认真学习国家、省关于深化医药卫生体制改革的文件、政策，领会城市公立医院改革精神实质，把思想统一到推进改革、促进发展、惠及民生上来。举办公立医院综合改革专题培训班，提升能力、科学发展。召开工作动员会，对城市公立医院综合改革工作进行安排部署。各试点医院制定具体实施方案，报市深化医药卫生体制改革工作领导小组审定。
（二）整体推进阶段(2016年11月-2017年10月)。各有关部门、试点医院要按照实施方案确定的改革路线图、时间表，分解任务，落实责任，定期收集监测数据，强化督导检查评估，务求在重点领域和关键环节取得突破。
（三）提升完善阶段(2017年11月-2017年12月)。全面组织开展评估，深入总结试点情况，完善政策措施，巩固提升试点成果，深入推进城市公立医院综合改革。
五、保障措施
（一）强化组织领导。成立漯河市城市公立医院综合改革领导小组，负责全市公立医院综合改革试点工作。市人民政府市长担任组长，常务副市长、分管副市长担任副组长，市政府分管副秘书长及市编办、发展改革委、财政局、卫生计生委、人力资源社会保障局、食品药品监管局等相关部门的主要负责同志为成员。领导小组下设办公室，办公室设在市卫生计生委，负责城市公立医院综合改革的日常工作，市卫生计生委主任兼任办公室主任。领导小组定期召开会议，围绕改革的目标任务，制定出台配套政策，研究解决改革中的困难和问题；各有关部门要解放思想，各司其职，各负其责，密切配合，共同做好我市公立医院综合改革试点工作。要加强对改革的督导考核，对改革进展滞后的单位通报批评并实行问责。各级各类新闻单位要加强正面宣传，为综合改革营造良好的舆论环境。
（二）强化配合联动。建立公立医院改革联动机制，加强部门联动、政策联动、区域联动，确保我市城市二级以上公立医院改革整体推进。建立各级医改领导小组联席会议制度，加强沟通协调，密切协作，形成合力，为公立医院综合改革试点工作提供有力保障。
（三）强化职责分工。要围绕公立医院改革工作目标，分解工作任务，明确责任主体。编制、发展改革、财政、卫生计生、人力资源社会保障、食品药品监管等相关部门要进一步解放思想，各司其职、各负其责、密切配合，完善配套改革措施，共同做好我市公立医院综合改革试点工作。
（四）强化督导评估。要建立督导、考核、评估、问责机制，督促各有关部门按照进度安排，落实各项工作任务，及时了解各项工作目标任务的完成与进展情况；定期研究和通报工作进展，及时总结和交流经验，对改革进展滞后的单位进行通报并实行问责，务求取得实效。
（五）强化宣传引导。大力宣传和解读改革的政策规定，加大正面宣传力度，合理引导社会舆论和群众预期，凝聚共识、增强信心，营造改革的良好氛围。做好医务人员的宣传动员工作，发掘和宣传先进典范，调动广大医务人员参与改革的积极性。开展对各相关部门领导干部和公立医院管理者的政策培训，提高政策水平和执行力，确保改革顺利推进。
